Programme de subventions pour le développement de l'enfance (CDGP) dans le nord du Nigeria : influencer les programmes de politiques sociales sensibles à la nutrition dans l'État de Jigawa

Par Fatima Adamu, Maureen Gallagher et Paul Xavier Thangarasa

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Fatima Adamu est chargée de communication pour  Action Contre la Faim au Nigeria Programme de subventions pour le développement de l'enfant (PGDC), basé dans l'Etat de Jigawa. Il a déjà travaillé sur les programmes de santé maternelle et infantile et sur la protection sociale au Nigeria.

Maureen Gallagher est la conseillère principale en nutrition & en santé Action contre la faim US, dont le siège est à New York. Elle est une experte du secteur de la santé publique avec une maîtrise en politique et planification sociale, mention politique sanitaire. Elle exerce dans le domaine des programmes de nutrition depuis 15 ans. Elle a notamment travaillé au Niger, au Timor oriental, en Ouganda, au Tchad, à la RDC, en Birmanie, au Soudan et au Nigeria.

Paul Antony Xavier Thangarasa est le gestionnaire du programme de protection sociale de la mission d'Action contre la faim basée à Abuja, au Nigeria. Il possède une maîtrise en gestion des catastrophes et risques naturels. Il a contribué à des programmes de sécurité alimentaire, moyens de subsistance et de protection sociale lors des dix dernières années au Sri Lanka, au Pakistan, au Soudan du Sud, aux Philippines et au Nigeria.

Les auteurs tiennent à remercier le gouvernement du Nigeria, tant à l'échelle fédérale, nationale que locale, ainsi que les partenaires, en particulier Save the Children, qui ont contribué à la lutte contre la malnutrition au Nigeria, notamment en apportant leur soutien du programme CDGP. Merci également aux équipes de terrain d'Action contre la Faim dans l'État de Jigawa pour leur détermination et leur implication dans ce programme. Merci à Julien Morel et Mélanie Roberts pour leurs contributions à l'article. Et enfin, les auteurs tiennent à souligner la contribution du Département britannique pour le développement international (UK AID) pour le soutien apporté aux programmes de nutrition sensible dans le nord du Nigeria. 

Avec une population d'environ 170 millions de personnes, le Nigeria est le pays le plus peuplé d'Afrique. Il est le 12eplus grand producteur et exportateur de pétrole dans le monde entier avec un produit annuel brut national de 262,6 milliards USD en 2013 (Banque mondiale, 2013) et un taux de croissance annuel d'environ 6,6 % (Enquête démographique nationale sur la santé, 2014). Malgré cela, ce pays enregistre l'un des plus grand nombre de personnes vivant dans la pauvreté et de l'inégalité. La prévalence nationale de la malnutrition aiguë globale (MAG) est estimée à 7,2 %, avec une malnutrition aiguë sévère (MAS) de 1,8 % (Enquête SMART de 2015).

Action Contre la faim (ACF) opère dans le nord-est du Nigeria depuis 2011, où elle concentre ses efforts sur la nutrition, l'eau, l'assainissement et l'hygiène (WASH), ainsi que sur la sécurité alimentaire en étroite collaboration avec l'UNICEF et Save the Children. En 2013, le Child Development Grant Programme (CDGP) a été développé par un consortium dirigé par Save the Children avec ACF afin de piloter et récolter des donnés sur les régimes de protection sociale au Nigeria et leur impact spécifique sur la dénutrition et les 1 000 premiers jours. On espère que ce programme de cinq ans donnera lieu à l'élaboration de nouvelles politiques et à la mise en place d'autres régimes de protection sociale en matière de nutrition au Nigeria. Ce programme est mis en œuvre dans les États de Jigawa (ACF) et Zamfara (Save the Children). Cet article s'intérese plus particulièrement au contexte et aux activités de l'État de Jigawa et comprend des extraits d'une étude de cas produite par le Cash Learning Project (CaLP) (Trousseau, 2014). 

Contexte du projet

La dénutrition aiguë est la principale cause de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans. Au nord du Nigeria, la moitié des enfants de moins de cinq ans souffrent d'un retard de croissance et un sixième souffre de dénutrition aiguë. L'État de Jigawa enregistre un taux de MAG de 11,9 % (9,5 à 14,9 %), dont 1,7 % de MAS (0,9 à 3,4%) (SMART, 2015). L'état nutritionnel est influencé par des facteurs liés à l'alimentation, la santé et les soins. La production alimentaire des ménages dans la région du nord-ouest couvre en moyenne moins de 20 % de leurs besoins (Kuku-Shittu, Mathiassen, Wadhwa et al, 2013). Les enfants sont directement affectés par un accès limité à la nourriture que cela soit sur le plan quantitatif ou qualitatif. Parmi les autres facteurs, l'on compte l'absence d'agents de santé qualifiés et la refus du mari de laisser sa famille utiliser les services de soins de santé à leur disposition (UNICEF, 2013).

Contexte de la politique sociale¹

Bien qu'avec l'aide de partenaires en matière de développement, le gouvernement du Nigeria ait identifié la protection sociale comme un outil de lutte contre le taux élevé de pauvreté du pays, les investissements réalisés dans ce domaine restent faible. La protection sociale est à l'ordre du jour de la politique nigériane depuis 2004, lorsque la Commission nationale de planification (CNP), soutenue par la communauté internationale, a rédigé la première stratégie de protection sociale. Depuis 2004, la stratégie n'a suscité que peu d'intérêt de la part des acteurs politiques, cela en dépit d'un chapitre entier consacré à la mise en œuvre la plus récente de la politique nationale du Nigeria : Nigeria Vision 20:2020 (Holmes, Akintimisi, Morgan et al, 2011). On estime que les régimes de protection sociale couvrent moins de 0,02 % des pauvres à l'échelle nationale et que les résultats obtenus sont réduits par une participation à court terme des personnes intéressées et un transfert de valeur limité. Des progrès ont tout de même été enregistrés suite à la nomination récente d'un conseiller spécial du vice-président en matière de protection sociale, qui travaille en étroite collaboration avec le CNP pour favoriser la politique. Le DFID suit également la situation de près, étant donné que la Banque mondiale et le président Buhari ont promis des fonds spécifiques en 2016 (voir la figure 1). La plupart des révisions apportées récemment incluaient notamment des services spécifiquement dédiés aux personnes déplacées. À l'heure actuelle, les programmes de protection sociale sont mis en œuvre ad hoc dans diverses régions du pays par les gouvernements fédéral et d'État en vertu de différents ministères et organismes (voir encadré 1 pour des exemples). L'absence d'une politique entérinée de protection sociale à l'échelle fédéral constitue un obstacle majeur à l'élaboration de programmes efficaces de protection sociale dans l'État de Jigawa. Néanmoins, bien qu'ils ne soient pas coordonnés à l'échelle nationale, plusieurs programmes sont actuellement mis en œuvre localement par certains ministères et organismes.

Encadré 1 : programmes de protection sociale au Nigeria²

Le transfert conditionnel de fonds pour les soins de la personne financée par le bureau des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), cible les ménages dirigés par des femmes pauvres dont les membres sont des personnes âgées, handicapées, personnes atteintes du VIH/SIDA et avec des enfants d'âge scolaire. Les bénéficiaires reçoivent 12 versements mensuels de 10 US par enfant et 33 USD supplémentaires pour les ménages de quatre enfants ou plus. Les conditions à remplir comprennent l'inscription des enfants dans un établissement scolaire de base, la participation au programme de soins de santé gratuits et la participation aux formations de gestion d'entreprise et de compétences pratiques à la vie quotidienne.

Le programme de santé maternelle et infantile (déployé par le bureau de l'adjoint spécial principal du président en vue d'atteindre les OMD en collaboration avec le régime national d'assurance-maladie) est gratuit pour les femmes enceintes et les enfants de moins de cinq ans. Celui-ci n'est mis en œuvre que dans certains états et ne couvre pas 100 % des territoires.

Un régime d'assurance-maladie communautaire a été déployé dans plusieurs états (Holmes et al, 2012).

Encadré 2. Programmes de protection sociale dans l'État de Jigawa

Les régimes de protection sociale dans l'État de Jigawa comprennent :

Le programme de sécurité sociale pour les personnes avec des difficultés physiques et handicapées qui, depuis 2007 relève de la Direction du conseil de réadaptation du Ministère des affaires féminines et du développement social. Il couvre 50 000 familles dans 27 provinces gouvernementales. Il fournit 7 000 nairas (environ 35 USD) par mois au Ministère de la santé par personne éligible. Cela comprend les enfants handicapés à qui est donné le droit d'accéder à l'éducation et à des services de santé appropriés.

Initiative de maternité sans risque : dépend du Ministère des affaires féminines. Fournit des cliniques mobiles pour des accouchements sans risque pour combler le manque de soins de santé de maternité auprès des communautés rurales.

Éducation gratuites des fillettes: pour les enfants handicapés, fournit des bourses pour les institutions éducatives supérieures.

Programme des femmes travaillant dans le domaine agricole : géré par le ministère de l'Agriculture; fournit des engrais et des subventions pour l'achat de semis.

Initiative d'aunomisation des femmes :les veuves reçoivent trois chèvres (un mâle, deux femelles). Les femmes qui vendent de la nourriture locale reçoivent une prime de 10 000 nairas (50 USD) pour stimuler les affaires.

Dans l'État de Jigawa, les programmes de protection sociale étaient prioritaires par rapport au financement des régimes prioritaires de rétribution des fonctionnaires. Grâce à la collaboration de certaines organisations non gouvernementales internationales et du Comité de l'alimentation et la nutrition, une politique alimentaire et nutritionnelle est en cours de développement pour répondre aux préoccupations liées aux enfants qui sera renseigné par le projet pilote CDGP. Cependant, en dépit de la volonté politique et les résultats passés, il y a encore du chemin à parcourir en vue de finaliser et de parvenir à une politique nationale en matière de protection sociale.

Le consortium CDGP travaille actuellement en étroite collaboration avec les gouvernements des États à travers les Comités directeurs de l'État (SSC) pour l'adaptation du projet de politique nationale de protection sociale visant à définir une politique de protection sociale spécifique pour chaque État et orientée sur leurs besoins. L'objectif est de responsabiliser les acteurs politiques et d'obtenir le financement de programmes de protection sociale afin de mettre en place un mécanisme de coordination durable des interventions de protection sociale. CDGP avait récemment organisé une présentation pour les membres clés du CCE sur la définition du cadre de la politique de protection sociale, soutenue par le chef de file du secteur de la protection sociale du ministère fédéral du budget et de la planification nationale. D'une part, l'État de Jigawa s'est engagée à déployer la politique nationale de protection sociale après qu'une loi aura été passée  et d'autre part, le CCE du CDGP a démontré son engagement à développer une politique d'État en matière de protection sociale même si la promulgation de la loi devait encore être retardée.  

CDGB de l'État de Jigawa

À Jigawa, le CDGP est mis en œuvre dans trois zones administratives locales ou ZLA (équivalent à l'unité administrative de district ou de comté dans d'autres pays) : Buji, Gagarawa et Kirkassamma. Il prévoit des transferts d'argent inconditionnels mensuels de 3 500 nairas (12 USD) à 30 000 femmes enceintes dans l'État de Jigawa pendant leur grossesse et jusqu'à ce que l'enfant atteigne l'âge de deux ans. Le transfert est accompagné de conseils nutritionnels et d'un soutien psychologique. La vision du programme est de produire des preuves de l'impact et d'assurer la prise en charge du programme (et éventuellement sa prolongation) par le gouvernement dans les États d'intervention. La combinaison de transferts d'argent et du programme de communciation devrait être plus facilement acceptée par les parties prenantes des gouvernements d'état que de simples transferts d'argent inconditionnels. En effet, de nombreux acteurs craignent que les fonds ne soient utilisés à des fins autres que  celles du programme. Ce programme devrait également servir de modèle pour les programmes de protection sociale orientés sur la nutrition et ouvrir la voie à d'autres régimes de protection sociale à l'échelle des états et fédérale. Il comprend un outil de suivi des contributions du gouvernement qui aidera calculer la valeur monétaire de la contribution de l'État et ZLA au programme. L'on espère en effet que démontrer l'incidence positive de la nutrition sur les mères et les enfants permettra de responsabiliser davantage le gouvernement à long terme. Cela implique cependant davantage d'efforts, notamment pour estimer le coût d'un régime durable financé et géré par le gouvernement.

Les résultats visés par le CDGP sont les suivants :

1. Des mécanismes de paiement sécurisés pour effectuer des transferts d'argent réguliers et en temps opportun;
2. Des systèmes efficaces de mobilisation et d'intervention complémentaire, y compris BCC;
3. De meilleures capacités gouvernementales pour la gestion des transferts d'argent dans les états cibles; et
4. L'apport aux décideurs politiques de preuve étayant l'incidence positive du programme.

Depuis avril 2014, 14 960 femmes enceintes se sont inscrites au programme et depuis septembre 2015, 13 065 ont reçu une aide financière de la part de l'État de Jigawa. Un mécanisme de plainte et de soutien est déjà en place qui comprend la participation des comités locaux (groupes de référence bénéficiaires) ainsi que des représentants des ZLA.

La composante orientée sur la nutrition du CDGP suit les principes suivants (reflétant les recommandations de la politique de sécurité nutritionnelle de l'ACF) :

• Elle comprend des objectifs et indicateurs nutritionnels spécifiques;
• Elle met l'accent sur les populations et les zones vulnérables sur le plan nutritionnel;
• Elle tient compte des éventuelles répercutions négatives sur la dénutrition et de la façon de les atténuer;
• Elle dure suffisamment longtemps pour modifier l'état nutritionnel des enfants (minimum 1 000 jours);
• Elles comprend un suivi des effets et résultats nutritionnels obtenus;
• Elle responsabilise les femmes et tient compte du temps dont elles disposent; et
• Elle inclut des stratégies de promotion nutritionnelle et de changement du comportement.

La promotion de meilleurs comportements parmi les bénéficiaires repose sur un ensemble de pratiques clés, comme on le voit dans l'encadré 3 (Holmes et al, 2011). Ce modèle reflète la nature multisectorielle du projet en combinant de meilleures pratiques nutritionnelles, de santé, de sécurité alimentaire et d'hygiène. Le mécanisme d'allocation des fonds est suffisament flexible pour permettre aux personnes avec des enfants à charge de mieux accéder aux services qui leur sont destinés, notamment d'éducation et de santé. Dans certains cas, ces dernières exercent des activités économiques comme nous l'explique un bénéficiare dans le récit de l'encadré 4. L'objectif principal du programme reste la sécurité alimentaire et nutritionnelle des ménages.

Encadré 3 : principaux comportements nutritionnels promus dans le cadre du programme CDGP

• Mères : manger un repas supplémentaire chaque jour pendant la grossesse.
• Assister aux soins prénataux au moins quatre fois au cours de la grossesse.
• Placer le nouveau-né sur la poitrine dans les 30 minutes suivant la naissance (initiation précoce)
• Ne rien offrir à votre bébé avant de lui donner du lait.
• Pratiquer l'allaitement maternel exclusif (de la naissance à six mois) - pas d'eau, pas de substitut du lait maternel.
• Introduire des aliments complémentaires à six mois (180 jours) tout en continuant à allaiter.
• Pratiquer une bonne hygiène (trois pratiques - se laver les mains au savon avant de commencer à préparer la nourriture, se laver les mains et celles de l'enfant avant et après avoir donné à manger au bébé/à l'enfant, se laver les mains chaque fois après avoir utilisé les toilettes ou lavé le postérieur du bébé).
• Acheter des aliments sains/nutritifs pour votre famille.
• Nourrir votre enfant avec une variété d'aliments et augmenter cette variété à mesure que l'enfant grandit.

Encadré 4 : Témoignage d'une bénéficiaire sur l'accès amélioré aux services de santé et d'éducation et à l'autonomisation économique 

Hadiza, une bénéficiaire de la zone de gouvernement Local (ZGL) de Gagarawa :

"Avec l'argent, j'achète de la nourriture et des repas nutritifs pour ma famille. En outre, grâce à l'épargne que je fais avec d'autres femmes dans le programme, j'ai pu me faire traiter à l'hôpital parce que je souffre d'hypertension artérielle. Avant le programme, mon mari et moi avions des difficultés à payer les frais pour l'éducation de mes enfants, mais maintenant je peux le faire. J'ai même acheté un vélo que mon fils utilise pour aller à l'école parce que son école est loin de la maison et j'ai également commencé un business awara, en vendant des gâteaux de soja ". 

Engagement et plaidoyer de l'État³

Une analyse de l'économie politique (AEP) a été réalisée en 2014 au début du programme pour cerner les facteurs politiques favorables et contraignants. Les résultats influenceront la stratégie d'engagement de l'État qui est en cours d'élaboration (Zasha & Magaji, 2014)). Le travail des ministères et organismes ministériels chargés de la protection sociale et la nutrition des enfants constitue une opportunité clé existante dans l'État. Les ministères des Affaires féminines et du Développement social, le Conseil de réadaptation et le ministère de la Santé sont tous des champions des programmes de protection sociale et nutrition des enfants. Plus important encore, il y a un ensemble d'expériences multisectorielles dans le développement des politiques de l'État de Jigawa illustré par l'intégration du genre dans les politiques des ministères de l'Éducation, de la Santé, de l'Environnement, des Ressources en eau et des Affaires féminines et du Développement social. Une contrainte majeure est le manque de coordination dans l'exécution des programmes de protection sociale de l'État; il n'y a également pas de cadre ni de politique cohérent sur lequel peuvent se baser les initiatives. Ceci en fait une plateforme de prestation de services moins rentable et moins efficace pour les bénéficiaires. En outre, avec le changement du parti au pouvoir dans l’État de Jigawa, il pourrait y avoir besoin d’effectuer une nouvelle AEP.

Le gouvernement de l'État de Jigawa est progressif en ce qui concerne la protection sociale et désireux de mettre en œuvre de tels programmes. Ceci se reflète dans la requête récente pour une étude d’impact du programme de transfert de fonds pour les personnes handicapées, financé par l’État ainsi que les initiatives d’autonomisation des femmes (voir encadré 2). Le ministère des Affaires gouvernementales locales et de la chefferie est responsable de la supervision, de suivi et de la coordination des activités des conseils de gouvernement local dans l’État et, à Jigawa, il est l’organisme focal pour les programmes de protection sociale. Le choix du ministère d'hébergement s'est basé sur quatre critères :

1. La capacité de faciliter le soutien du gouvernement dans le développement de la politique de protection sociale;
2. La capacité d'assurer la viabilité et la reprise du soutien du gouvernement du programme;
3. La mise à disposition de personnel et de fonds pour soutenir la mise en œuvre du programme;
4. La capacité technique et politique pour l'institutionnalisation du programme.

D'autres intervenants clés tels que la direction du budget et de la planification économique, et les ministères de la Santé, des Affaires féminines et du Développement social constitueront un comité qui aidera dans le financement des programmes de protection sociale et la mise en œuvre de programmes tels que le PBDE (Programme de bourses de développement de l'enfant).

Depuis sa création, le gouvernement de l'État, le gouvernement local et les chefs traditionnels ont été impliqués dans la gestion du programme par le biais d'un système de comités à trois niveaux. Ce sont les Comités directeurs de l'État (CDE - suivi du programme) ; le Comité de travail technique des ZGL (support de mise en œuvre) ; et le Comité de subdivision traditionnelle comprenant les chefs traditionnels dans les communautés (mise en œuvre au niveau communautaire). Des activités visant à informer et mobiliser l'État, les ZGL et les intervenants communautaires ont été menées dès les premières étapes du programme avec le soutien des CDE.

Impact du projet sur la sous-alimentation

Le PBDE est en cours d'évaluation par un partenaire externe, ePACT. Les principaux indicateurs de résultats nutritionnels à mesurer au début et en fin de programme et les objectifs sont présentés dans le tableau 1. Les principales caractéristiques du plan de suivi comprennent :

• Base de référence (qualitative et quantitative) - 2014;
• Référence à mi-parcours (suivi du processus) - 2016; 
• Référence en fin de programme (qualitative et quantitative) – 2017; et
• Suivi post-distribution (SPD) Trimestriel et semestriel.

Des résultats positifs pour certains comportements clés favorables à la santé sont déjà notés; 55 % des femmes enceintes bénéficiaires assistent aux soins prénataux à Jigawa (45 % de la base de référence) (CDGP, 2015). En ce qui concerne l'objectif de sécurité alimentaire et nutritionnelle du projet, le même rapport a révélé que la quasi-totalité (99 %) des bénéficiaires ont coché la nourriture comme l'un des éléments pour lesquels elles ont dépensé de l'argent. Trente-neuf pour cent des répondantes consacrent le transfert de fonds uniquement à l'achat de vivres et d'articles liés à l'alimentation (CDGP, 2015).

Leçons apprises

• Éléments à considérer dans la conception d'une intervention prenant en compte la nutrition

Les principaux éléments à considérer lors de la conception d'une approche prenant en compte la nutrition incluent la définition d'objectifs de nutrition sensibles, le ciblage de 1 000 jours complets pour un meilleur impact, l'intégration d'un système de suivi et d'évaluation robuste, et la priorisation de l'autonomisation des femmes. Il est utile d'inclure une composante de recherche indépendante pour renforcer la capacité de produire des preuves afin d'influencer les politiques nationales et étatiques de protection sociale prenant en compte la nutrition.    

• Nutrition et CCC

La composante nutrition est très dépendante du travail des bénévoles communautaires. La nutrition et la CCC en matière de santé complémentaires peuvent être renforcées avec le décaissement de fonds. Un éventail plus large d'activités qui impliquent davantage de temps avec les bénéficiaires est nécessaire pour que des comportements soient adoptés par les femmes inscrites au programme.

• Rôles et responsabilités

À la fin de la phase de démarrage, la participation du ministère d'hébergement a donné lieu à la mise à disposition de personnel et d'installations par les gouvernements locaux. Du personnel détaché a été fourni et un mécanisme de contre-financement pour le paiement de ces agents est déjà en place. Ceci est appelé à jouer un rôle important dans la viabilité du programme et contribuer à son extension.

• Importance de la collaboration multisectorielle

Une collaboration étroite avec d'autres organismes et ministères d'état qui ne sont pas directement liés au programme est nécessaire. Jusqu'à présent, le PBDE a travaillé avec la CNP (Commission Nationale de la Planification) et la Commission de gestion d'identité nationale pour faire en sorte que les bénéficiaires reçoivent des certificats de naissance et un mécanisme d'identification approprié; une pratique qui n'est pas courante dans la partie nord du pays qui améliorera la qualité des données nationales.

Travailler en étroite collaboration avec le ministère de la Santé, en particulier avec le Conseil du système de santé Gunduma (CSSG), a favorisé l'augmentation du nombre de travailleurs en bonne santé dans les installations des zones du PBDE. Le PBDE repose sur les agents de santé et les agents de mobilisation sanitaire communautaire (AMSC) pour la vérification de la grossesse des bénéficiaires et l'éducation à la santé. Le CSSG a fourni dix AMSC par ZGL qui consacrent environ 20 % de leur temps au PBDE du fait d'une sensibilisation continue par le programme. Ceci supportera la participation des femmes aux soins prénataux et les comportements pour améliorer la nutrition et la survie des enfants. En retour, ce peut également être un facteur de motivation pour les agents de santé en voyant que, suite à la CCC, davantage de femmes sollicitent des services.

Conclusion

Malgré les difficultés, le PBDE cherche à offrir aux femmes une plus grande souplesse dans l'accès et le choix de l'endroit où investir des ressources vers l'amélioration de la nutrition et la sécurité alimentaire, y compris l'amélioration de la santé et de l'éducation. L'impact sur la participation aux soins prénataux et l'accès à l'alimentation est déjà indiqué. L’analyse du résultat final sera disponible en 2017, quand la "première génération" d'enfants sera diplômée du projet pour la fin de 2016.

Pour plus d'informations, veuillez contacter : Maureen Gallagher mgallagher@actionagainsthunger.org

¹ Selon l'étude de cas élaborée par le projet Cash Learning (CaLP). (Trousseau, 2014)

² Sur base du résumé de CaLP

³ Extrait de CaLP