Baxnaano : Intégration de la protection sociale, de la santé et de la nutrition en Somalie

Ce que nous savons : Les crises récurrentes et prolongées qui se sont succédé en Somalie depuis plus de 30 ans ont entraîné une pauvreté et une insécurité alimentaire généralisées dans le pays. La mise en place de programmes de protection sociale peut permettre de réduire la pauvreté et la vulnérabilité aux chocs et aux crises. Lorsque les modalités d’aide sont soumises à des conditions liées à la santé et à la nutrition, elles produisent des effets positifs sur l’utilisation des services et sur les résultats nutritionnels.

Ce que cet article nous apprend : Cet article décrit la conception de la première plateforme nationale de protection sociale de la Somalie et en examine les difficultés, les enseignements tirés et les adaptations ultérieures. Afin de relever le défi de la faible utilisation des services en particulier, la mise en œuvre d’un programme pilote de transferts monétaires assortis de conditions en matière de santé et de nutrition est prévue dans les zones bénéficiant de solides programmes intégrés de santé et de nutrition.

Depuis plus de 30 ans, la Somalie connaît des conflits prolongés et des cycles de sécheresse et d’inondations (Ullán de la Rosa et Arrey, 2021). Cette situation a déclenché une crise humanitaire et a entraîné une pauvreté et une insécurité alimentaire généralisées (Pape et Karamba, 2019). Près de 70 % de la population somalienne est en situation de pauvreté, avec 4,3 millions d’habitants nécessitant une aide humanitaire urgente en 2023 (IPC, 2023). On estime à 1,5 million le nombre d’enfants de moins de 5 ans atteints d’émaciation, 331 000 d’entre eux souffrant d’émaciation sévère. L’impact combiné des conflits, des catastrophes naturelles et du manque de services de base ne fait qu’éroder la résilience des ménages aux chocs à venir, ce qui diminue les chances des générations futures de sortir du cycle de la pauvreté et de la vulnérabilité.

Afin de réduire la pauvreté, de favoriser le redressement économique et d’engendrer une transformation sociétale, le Gouvernement fédéral a lancé en 2019, en collaboration avec la Banque mondiale, l’Organisation des Nations Unies (ONU) et d’autres partenaires de développement, sa première plateforme nationale de protection sociale, baptisée Baxnaano (« Relèvement »).

La plateforme Baxnaano, qui relève du ministère du Travail et des Affaires sociales, a permis au Gouvernement fédéral d’offrir un filet de sécurité aux personnes les plus pauvres du pays et de gérer les effets des chocs climatiques. Le fonctionnement de cette plateforme repose sur la pleine participation des autorités des différents États de la fédération, en collaboration avec les partenaires humanitaires et de développement engagés en faveur de la protection sociale à travers le pays. La plateforme nationale continue d’évoluer dans le but d’autonomiser les populations pauvres et vulnérables, en leur offrant davantage qu’une simple assistance en espèces. La plateforme Baxnaano apporte actuellement un soutien à travers deux programmes (un programme régulier et un programme d’intervention face aux crises). Un troisième programme (d’inclusion économique) sera lancé en novembre 2024. La plateforme déploiera également un autre projet pilote de transferts monétaires assortis de conditions liées à la santé et à la nutrition à partir de juillet-août 2024.

Le programme régulier de la plateforme Baxnaano est un programme à long terme de transferts monétaires inconditionnels. Il vise à lutter contre la pauvreté chronique et l’insécurité alimentaire, à renforcer la résilience et à améliorer le capital humain des ménages bénéficiaires. Dans le cadre de ce programme, les bénéficiaires reçoivent des informations sur les services de santé et de nutrition disponibles, et sont encouragés à utiliser ces services en cas de besoin. Le programme fournit un soutien régulier à 200 000 ménages pauvres et vulnérables comprenant des femmes enceintes et allaitantes et/ou des enfants de moins de 5 ans dans 25 districts de l’ensemble des États fédérés et du Somaliland. Chaque ménage bénéficiaire reçoit une somme de 20 dollars US par mois pendant trois ans. Une fois ces trois années écoulées, les ménages doivent faire l’objet d’une nouvelle évaluation afin de déterminer s’ils demeurent éligibles au versement de l’aide.

Le programme d’intervention face aux crises de la plateforme Baxnaano est un programme d’urgence de transferts monétaires inconditionnels visant à améliorer la consommation alimentaire et à protéger des vies humaines à court terme. Ce programme vise également à protéger les biens matériels des ménages pauvres et vulnérables à la suite de chocs, afin de favoriser leur relèvement. Il couvre 668 000 ménages touchés par différentes crises (338 000 ménages touchés par la sécheresse, 260 000 ménages touchés les invasions de criquets et 70 000 touchés par des inondations). Chaque ménage éligible reçoit une somme de 60 dollars US par mois pendant six mois.

Le programme d’inclusion économique de la plateforme Baxnaano aura pour objectif d’améliorer l’inclusion économique des jeunes pauvres et vulnérables (y compris des femmes) dans les zones urbaines et rurales. Dans le cadre de ce programme, le Gouvernement lancera un projet pilote destiné à tester différentes interventions sur le marché du travail auprès de 1 000 bénéficiaires (des jeunes et des femmes) d’ici à novembre 2024. Les interventions consisteront à renforcer l’employabilité et à favoriser la création d’emplois en proposant des formations aux compétences de la vie courante, des formations techniques dispensées par des prestataires de formation formels ou des maîtres artisans, des services de développement des entreprises, des services d’intermédiation en matière d’emploi, ainsi que des allocations et des subventions.

Le ministère du Travail et des Affaires sociales a fait appel au Programme alimentaire mondial en 2019 pour soutenir la mise en œuvre sur le terrain du programme régulier et du programme d’intervention face aux crises. Au fur et à mesure que les dispositifs publics de protection sociale deviennent disponibles, leurs modalités de mise en œuvre évoluent, passant de l’assistance fournie par les organismes de l’ONU à la mise en œuvre directe par le Gouvernement. La mise en œuvre du projet pilote de transferts monétaires assortis de conditions liées à la santé et à la nutrition sera entièrement assurée par les pouvoirs publics dans la région de Banaadir, où est située la capitale Mogadiscio.

L’une des principales difficultés rencontrées lors de la phase de conception de la plateforme Baxnaano a été l’absence d’une structure gouvernementale préexistante pour fédérer les partenaires humanitaires engagés dans des programmes d’assistance en espèces. Par exemple, de nombreux partenaires tiennent leurs propres listes de bénéficiaires, ce qui pose des problèmes d’efficacité, de double emploi et de ciblage. Afin de parer à cette difficulté, le ministère du Travail et des Affaires sociales s’attache à favoriser la consolidation des programmes de protection sociale en encourageant l’utilisation des nouveaux systèmes de ciblage et d’exécution de la plateforme Baxnaano, y compris le registre social unifié et le système de paiement du Gouvernement. L’utilisation de systèmes communs améliorera considérablement la coordination, la transparence et l’efficacité, tout en laissant aux différents organismes la flexibilité nécessaire pour répondre à différentes priorités.

Un autre défi rencontré lors de la mise en œuvre a été l’insuffisance des capacités publiques (encore balbutiantes) et la faiblesse des systèmes en place dans le pays (en particulier de ceux encore contrôlés par les shebabs). La faible utilisation des services disponibles et l’offre extrêmement limitée de services de nutrition et de santé constituent un obstacle supplémentaire. En outre, la qualité de l’éducation et des services d’eau, d’assainissement et d’hygiène demeure limitée, de même que les perspectives d’emploi et de formation professionnelle. Afin de surmonter ces difficultés dans le secteur de la protection sociale, le ministère du Travail et des Affaires sociales a fait appel  aux organismes de l’ONU afin de soutenir le lancement initial d’interventions de protection sociale vitales, tout en mettant en place les principaux dispositifs nationaux de protection sociale. Cette approche a permis le passage progressif à une mise en œuvre assurée par le Gouvernement et l’introduction d’interventions de protection sociale plus complexes, telles que des transferts monétaires assortis de conditions et des interventions d’inclusion économique. Afin de remédier au manque de services de base, le Gouvernement s’appuie sur le soutien de partenaires de développement internationaux pour mettre en œuvre des programmes de santé par l’intermédiaire  des organismes de l’ONU et de la société civile.

Les conflits prolongés, les chocs récurrents et le versement de transferts monétaires sur de longues périodes sont courants en Somalie, ce qui soulève régulièrement des préoccupations en matière de dépendance et de faible participation au marché du travail. Conformément aux résultats d’une étude de Bastagli et al. (2016), les programmes déployés par le biais de la plateforme Baxnaano permettent d’éviter ces écueils au moyen de transferts monétaires inconditionnels de faible montant, fréquents et fiables, fournis sur une période plus longue, auxquels s’ajoutent des transferts monétaires assortis de conditions pour les ménages vulnérables. Ces transferts sont effectués par paiement numérique sur les portefeuilles mobiles des bénéficiaires, afin de garantir la transparence et la fiabilité.

Le manque de données disponibles reste un problème persistant pour la plateforme Baxnaano et d’autres programmes de protection sociale ciblant les populations pauvres. Afin de combler ce manque de données, le ministère du Travail et des Affaires sociales a mis au point des systèmes informatiques essentiels de protection sociale, tels que le registre social unifié et le système informatique de gestion de la plateforme Baxnaano. Le registre social unifié collecte différentes données socioéconomiques afin de permettre un partage actif des données entre les parties prenantes potentielles, ainsi qu’un ciblage objectif et fondé sur les données des programmes en faveur des populations pauvres. Le Gouvernement prévoit ensuite de lancer une enquête socioéconomique nationale visant à collecter des données pour le registre social unifié auprès de tous les ménages accessibles en Somalie d’ici à novembre 2024. L’ensemble des 1,88 million de ménages accessibles en Somalie (à l’exclusion du Somaliland) devraient être couverts par cette enquête. 

En Somalie, il s’est avéré important de s’appuyer sur les capacités des organismes de l’ONU et des organisations non gouvernementales locales pour mettre en œuvre des interventions de protection sociale pilotées par les pouvoirs publics. Ce constat vaut pour tous les contextes fragiles, violents ou touchés par les conflits. Comme ces programmes sont lancés avec le soutien de partenaires de développement, il est également essentiel de renforcer simultanément les systèmes et les capacités publics afin d’en assurer la viabilité. La transition d’une mise en œuvre assurée par les organismes de l’ONU vers une mise en œuvre assurée par le Gouvernement est possible dès lors que sont respectés certains principes politiques essentiels, tels que le principe visant à « ne pas nuire », la protection des données et de la vie privée, ainsi que l’existence de systèmes inclusifs. Malgré cela, il demeure important de se concentrer sur l’objectif final, à savoir l’appropriation par le Gouvernement, en veillant à ce que les interventions à court terme ne se pérennisent pas.

Une autre leçon concerne l’importance, dans les contextes fragiles, de commencer par des interventions simples et d’évoluer progressivement vers des programmes de protection sociale plus complexes et diversifiés. Dans le cas de la plateforme Baxnaano, une feuille de route a été utilisée pour élaborer un programme de protection sociale dirigé par le Gouvernement. La première intervention lancée a été celle des transferts monétaires inconditionnels, suivie d’une intervention de transferts monétaires d’urgence pour intervenir face aux chocs, avant d’évoluer aujourd’hui vers des interventions plus complexes, telles que le programme de transferts monétaires assortis de conditions liées à la santé et à la nutrition décrit ci-dessous. 

Les 1 000 premiers jours de la vie jouent un rôle crucial dans la croissance et le développement d’un enfant (Likhar et Patil, 2022). La capacité d’un enfant à se développer, à grandir, à apprendre et à s’épanouir dépend fortement de la mesure dans laquelle la mère et l’enfant sont correctement nourris et soignés durant ces 1 000 premiers jours. Cette fenêtre d’opportunité est influencée par la santé, le régime alimentaire et le niveau de stress de la mère pendant la grossesse. Après la naissance, l’environnement, la santé, l’alimentation et les pratiques de soins de l’enfant constituent des facteurs cruciaux. Afin d’améliorer la santé et les résultats nutritionnels des mères et des enfants, la plateforme Baxnaano prévoit de mettre en œuvre un programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition auprès des 20 % de ménages les plus pauvres de plusieurs zones ciblées de la région de Banaadir.

La faible utilisation des services de nutrition et de santé est un problème rencontré dans l’ensemble de la Somalie, y compris dans le cadre du programme régulier de la plateforme Baxnaano. Le programme régulier cible en priorité les ménages pauvres comprenant des femmes enceintes et des mères d’enfants âgés de 0 à 5 ans. Bien que les bénéficiaires soient encouragés à se rendre dans les établissements de santé et à accéder aux services de santé et de nutrition, les données de suivi du programme ont révélé que peu d’entre eux l’avaient fait. Le programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition vise à surmonter ce défi et à encourager l’utilisation des services de nutrition et de santé en introduisant des coresponsabilités conditionnant l’attribution des transferts en espèces. Afin de relever les défis liés à l’offre et de créer de la demande, ce nouveau programme s’appuiera sur des programmes de santé existants financés par des partenaires de développement internationaux, tels que Damal Caafimaad (soutenu par la Banque mondiale) et Better Lives (soutenu par le ministère des Affaires étrangères, du Commonwealth et du Développement). Ces programmes améliorent l’accès aux établissements de santé, les capacités du personnel de santé et la disponibilité des services à fort impact, tels que les soins prénatals, les soins postnatals, les accouchements en établissement de santé, la vaccination, la supplémentation, et le traitement des infections respiratoires et gastro-intestinales aiguës.

Le programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition (« Wasiila Caafimaad » en somali) ciblera 16 000 femmes enceintes et mères allaitantes, ainsi que des enfants de moins de 2 ans, dans le district de Daynile de la région de Banaadir. Les bénéficiaires de ce programme seront les 20 % de ménages les plus pauvres du district de Daynile. Les femmes éligibles seront inscrites pour participer au programme dès leur grossesse, jusqu’à ce que leur enfant atteigne l’âge de 2 ans. Les interventions de santé et de nutrition comprendront des soins prénatals et postnatals, des services de vaccination destinés aux mères et aux enfants, des séances de sensibilisation à la santé et à la nutrition, une supplémentation en micronutriments, un suivi de la croissance, ainsi qu’un traitement de l’émaciation, le cas échéant. Toutes les interventions seront menées au sein des centres Baxnaano mis en place dans des établissements de santé bénéficiant de programmes de santé et de nutrition existants. La figure 1 décrit le flux du processus et les interventions du programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition.

Ces femmes recevront un total de 30 dollars US après avoir participé à une séance de sensibilisation à la santé sur une base trimestrielle. La séance de sensibilisation à la santé constitue un instrument clé de communication pour le changement de comportement, encourageant les bénéficiaires à utiliser les services disponibles. Le paiement permet à la fois d’inciter les mères à adhérer au programme et de contribuer à améliorer la sécurité nutritionnelle, car les mères peuvent utiliser ces fonds pour acheter de la nourriture et d’autres articles. Il est conçu comme un complément à toute autre aide que perçoivent les ménages ciblés, notamment dans le cadre de programmes de protection sociale ou de programmes humanitaires.

Le ministère du Travail et des Affaires sociales et le ministère de la Santé sont responsables de la coordination et de la mise en œuvre du projet pilote. Les autorités sanitaires des États fédérés et des districts, les organismes de l’ONU et d’autres partenaires de développement internationaux assureront un soutien et une collaboration continus.

Figure 1 : Flux du processus du programme Baxnaano de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition

Le principal résultat attendu du programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition est une utilisation accrue d’un paquet essentiel de services de santé et de nutrition. Cette utilisation accrue peut contribuer à réduire différents risques (risque d’insuffisance pondérale à la naissance, risque d’anémie et de carences en micronutriments chez les femmes enceintes, les mères allaitantes et les enfants, risque de morbidité chez la mère et l’enfant) et à améliorer les taux de vaccination. Les résultats de la phase pilote seront évalués au moyen d’une évaluation d’impact composée d’une enquête initiale et finale. Le suivi du programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition sera assuré en utilisant les données du système informatique de gestion de la plateforme Baxnaano, des contrôles ponctuels effectués par le Gouvernement et par des organismes tiers, ainsi que des évaluations des processus (questionnaires, discussions de groupe et entretiens avec des informateurs clés) réalisées par une société de suivi tierce. Les données programmatiques seront collectées à partir de novembre 2024.

Depuis son lancement en 2019, la plateforme Baxnaano a permis d’atteindre 200 000 ménages parmi les plus pauvres et les plus vulnérables, 100 % des bénéficiaires étant des femmes. Environ 500 millions de dollars US ont été distribués aux bénéficiaires à travers le pays. Les estimations les plus récentes concernant le programme régulier indiquent que les transferts monétaires sont principalement utilisés pour l’achat de nourriture (99 %), de vêtements et d’autres articles ménagers (52 %), l’accès aux soins de santé (49 %), le remboursement de dettes (44 %) et le paiement de frais de scolarité (38 %). Pour la suite, le ministère du Travail et des Affaires sociales et la Banque mondiale continueront d’investir dans le développement du capital humain au travers d’interventions et de systèmes de protection sociale qui redistribuent les revenus aux populations pauvres, réduisent la pauvreté, renforcent le capital humain et améliorent les résultats sur le marché du travail.

Le programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition s’attache à tirer parti des enseignements tirés de l’expérience, augmentant ainsi l’intégration de la nutrition dans le programme existant. Si le projet pilote est concluant, le Gouvernement prévoit d’étendre ce programme à tous les districts où sont menées des interventions axées sur l’offre dans le cadre du programme Damal Caafimaad. Le ministère du Travail et des Affaires sociales est donc

« engagé en faveur de l’adoption d’une vision du développement à plus long terme, qui renforce la capacité du Gouvernement à mettre en œuvre ses propres programmes de protection sociale. Cette transition est cruciale pour garantir la durabilité, l’inclusivité, l’efficacité et la transparence. Notre nouveau programme de transferts monétaires fondé sur la coresponsabilité en matière de santé et de nutrition est une première du genre, qui permettra d’appuyer le Gouvernement dans sa vision en faveur du renforcement du capital humain de nos citoyens et de l’avènement d’une croissance économique durable en Somalie ». — Yussuf Hassan Isaak, Directeur général du ministère du Travail et des Affaires sociales

Pour en savoir plus, veuillez contacter Fardosa Ahmed Abdullahi à l’adresse fardosa@molsa.gov.so

Bastagli F, Hagen-Zanker J, Harman L et al (2016) Cash transfers: What does the evidence say? A rigorous review of programme impact and of the role of design and implementation features. 10.13140/RG.2.2.29336.39687

IPC (2023) Somalia: IPC Acute Food Insecurity and Acute Malnutrition Analysis (August–December 2023). reliefweb.int

Likhar A & Patil M (2022) Importance of maternal nutrition in the first 1,000 days of life and its effects on child development: A narrative review. Cureus, 14, 10, E30083

Pape J & Karamba W (2019) Somali Poverty and Vulnerability Assessment: Findings from Wave 2 of the Somali High Frequency Survey (English). worldbank.org

Ullán de la Rosa F & Arrey S (2021) Understanding Somalia’s multidimensional protracted war: An updated structural-processual analysis. Small Wars & Insurgencies, 32, 7, 1056–1091