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Analyse budgétaire de nutrition au niveau national: Contribution de l’Afrique de l’Ouest à une approche révisée

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Adam Aho est coordonnateur de la consultation ouest-africaine sur la méthodologie d'analyse du budget de la nutrition. Il travaille depuis trois ans au bureau régional de l'UNICEF pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre.
 
Judith Kabore est chargée de plaidoyer pour Action Contre la Faim, initialement au Burkina Faso, puis au bureau régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre.
 
Seydou Ndiaye est coordonnateur national du Réseau africain pour le droit à l'alimentation et de l'Alliance de la société civile du Sénégal pour le Mouvement Scaling Up Nutrition (SUN).
 
Dr Noel Zagre est conseiller régional en nutrition au bureau régional de l'UNICEF pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre.

Contexte

L’importance d’une bonne nutrition pour la santé et l’économie des pays est reconnue depuis de nombreuses années, soulignant la nécessité d’accroître les fonds alloués au secteur de la nutrition et de suivre les ressources financières consacrées à la nutrition dans les programmes nationaux. Cependant, suivre les flux de ressources financières en nutrition n’est pas aisé, principalement en raison de leur nature multisectorielle. Bien que la plupart des dépenses spécifiques de nutrition soient engagées dans le secteur de la santé, les dépenses contribuant à la nutrition concernent les secteurs responsables de l'eau et de l'assainissement, de l'éducation, de la protection sociale, de l'alimentation et de l'agriculture. 
 
Le financement de la nutrition et l’analyse budgétaire sont généralement reconnus comme un processus délicat. En 2015, le Mouvement Scaling Up Nutrition (SUN) a mis en place une approche en trois étapes pour permettre aux pays d'évaluer les ressources consacrées à la nutrition dans leurs budgets nationaux. L'approche consiste premièrement à identifier les lignes budgétaires pertinents pour la nutrition par le biais d'une recherche par mot-clé (une liste de mots-clés est fournie par le Mouvement SUN). Deuxièmement, les lignes budgétaires identifiées sont classées en deux catégories : «spécifiques de nutrition» et «sensibles à la nutrition». Enfin, un pourcentage est attribué au montant de chaque lignes budgétaire afin d'estimer le financement concret dédié à l'amélioration des résultats1 en matière de nutrition. 

Néanmoins, sept pays d'Afrique de l'Ouest (le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Mauritanie et le Togo) ayant effectué une analyse budgétaire de nutrition en 2015 avec cette approche, ont signalé un certain nombre de défis, notamment des difficultés dans l'identification des lignes budgétaires relatifs à la nutrition. Des divergences significatives ont été observées concernant la manière dont chaque pays a catégorisé et pondéré les lignes budgétaires.

Revue du suivi du financement de la nutrition en Afrique de l'Ouest

En réponse à ces observations, les bureaux régionaux de l'UNICEF et d'Action Contre la Faim (ACF) ont travaillé sur une revue technique du suivi du financement de la nutrition en Afrique de l'Ouest, en consultant des experts des gouvernements, des institutions et des agences partenaires sur le terrain2. 

Il en est ressorti les principales conclusions suivantes :

  • L'importance de définir une délimitation du champ des programmes de nutrition  

Étant donné que les problèmes de nutrition nécessitent des approches multisectorielles, de nombreuses actions sectorielles pourraient être incluses dans l’allocation budgétaire au plan de nutrition chiffré. Par conséquent, le groupe de consultation a jugé important d'établir une délimitation précise entre les programmes dans le domaine de la nutrition et les autres. Pour ce faire, le groupe de consultation recommande d'utiliser les cadres communs de résultats (CCR) nationaux, qui répertorient les interventions spécifiques de nutrition et les interventions sensibles à la nutrition. Ces CCR devraient également se baser sur les déterminants de la nutrition dans le pays et être chiffrés.

Ce processus peut en théorie paraître simple, mais l’expérience a montré que la méthode d’identification des lignes budgétaires par recherche par mot-clé présente quelques difficultés, car les libellés budgétaires ne sont pas souvent liés à des documents nutritionnels et n’incluent pas de termes liés à la nutrition. En effet, le système de gestion des finances publiques adopté par la plupart des pays de la région ne permet pas d'identifier directement les dépenses de nutrition3. Pour résoudre ce problème, le groupe de consultation recommande une revue manuelle, ligne par ligne, du budget national. Ce processus est plus long qu'une simple recherche par mot clé, mais il permettrait aux parties prenantes de générer une liste complète de lignes ou de programmes budgétaires gouvernementaux spécifiques à la nutrition et contribuant à la nutrition, conformément aux CCR nationaux4. Cela devrait être réalisé à la fois par des experts en nutrition et par des experts en budget (responsables du budget et de la planification du ministère chargé du budget / des finances / de l'économie et d'autres ministères clés, le cas échéant). Le groupe recommande également d'effectuer cette analyse en incluant des entretiens supplémentaires afin de clarifier certaines lignesbudgétaires, au besoin.

  • La classification des lignes budgétaires liées à la nutrition ne devrait pas être systématique 

L’importance du cadre conceptuel de la malnutrition résultant des publications du Lancet, ainsi que le continuum de soins ciblant les 1 000 premiers jours (femmes enceintes et mères allaitantes ainsi qu'enfants de moins de deux ans) et les femmes en âge de procréer (y compris les adolescentes) ont été reconnus par le groupe de consultation pour cette étape de catégorisation. Cependant, il a été convenu d’utiliser le cadre conceptuel de la malnutrition duLancetcomme référence mais pas systématiquement comme le seul cadre. L'utilisation du cadre permettrait d'identifier les déterminants de la malnutrition, tout en les différenciant par pays et par région du même pays.

Deux critères sont importants pour déterminer la classification du financement d'un programme de nutrition : 1) l'objectif principal et 2) les résultats attendus en matière de nutrition (impact direct ou indirect)5. "Spécifique de nutrition" fait référence aux interventions à fort impact dans lesquelles les résultats nutritionnels sont explicites. En revanche, "sensibles à la nutrition" s’applique aux programmes dans lesquels les objectifs ou les résultats attendus sont importants pour la nutrition et peuvent s’attaquer aux des déterminants sous-jacents de la malnutrition.

Figure 1 : Cadre conceptuel pour la nutrition-catégories definancement

Laconsultation propose une troisième catégorie, celle des «investissements favorables», pour inclure des programmes de développement plus vastes susceptibles d’améliorer les résultats en matière de nutrition, mais dont le chemin d’impact est extrêmement long et souvent mal défini, comme la construction de routes dans les zones rurales, des programmes d'irrigation, l'achat de machines agricoles, la recherche ou la formation en nutrition, etc. Cette catégorie n'est pas prise en compte dans les allocations ou dépenses totales pour la nutrition. 
  • Pour le moment une pondération arbitraire ne peut être évitée pour les interventions sensibles à la nutrition, mais elle pourrait être mieux menée et harmonisée.
Pour lutter contre la malnutrition, un ensemble complet d’interventions associant des initiatives spécifiques de nutrition et des initiatives sensibles à la nutrition est nécessaire. Cependant, contrairement aux programmes spécifiques de nutrition, l’impact des interventions sensibles à la nutrition est moins clair. Par exemple, les programmes d’autonomisation des femmes se concentrent en général principalement sur l’augmentation de leur niveau d’alphabétisation, de leur revenu et de leur pouvoir de négociation au sein du ménage. Il serait donc inexact de supposer que 100% des ressources allouées aux interventions sensibles à la nutrition peuvent être attribuées à l'amélioration de la situation nutritionnelle dans un pays. Idéalement, la pondération et le niveau de financement pour de telles interventions qui devraient raisonnablement être incluses dans le budget de la nutrition doivent encore être élaborés scientifiquement pour éviter de s'appuyer sur un jugement subjectif. 
 
Comme il n’existe encore ni méthode scientifique ni preuves claires sur la plupart des interventions contribuant à la nutrition, le groupe de consultation suggère d’utiliser l'avis d'experts à cet effet. La recommandation de cette revue était d’utiliser une pondération de 100% pour le financement spécifique de nutrition, ce qui signifie que le montant total sera pris en compte. En ce qui concerne le financementsensible à la nutrition, le groupe propose un triple système de pondération (10%, 25% et 50%) à appliquer au financement, en fonction du niveau estimé de contribution nutritionnelle (respectivement faible, moyen et élevé). Afin de réduire le niveau de subjectivité, les deux critères suivants doivent être pris en compte : (1) les résultats attendus (impact théorique reflétant la littérature, ainsi que la situation réelle), et (2) la population ciblée (bénéficiaires directs et indirects d'une action donnée). 

Piloter une approche consensuelle 

En 2018, la méthodologie a été appliquée dans cinq pays d'Afrique de l'Ouest : le Burkina Faso, la Guinée, le Mali, la Mauritanie et le Togo. Dans les cinq pays, le processus global était dirigé par les gouvernements (points focaux SUN) en collaboration avec des partenaires et comprenait un renforcement des capacités au cours de l'exercice pour permettre aux parties prenantes nationales d'entreprendre l'exercice par elles-mêmes à l'avenir.  
 
Comme dans les expériences précédentes de l'utilisation de l'approche en trois étapes, les résultats ont montré que les budgets alloués à la nutrition restent très faibles. Les estimations du budget des administrations publiques vont de 0,1% en Guinée, 0,4% au Mali, 1,1% au Burkina Faso, 1,4% au Togo à 3% en Mauritanie, malgré l’engagement financier faible des gouvernements en faveur de la nutrition, et malgré la situation de malnutrition précaire dans les cinq pays. En outre, conformément à d’autres exercices similaires, il a été constaté que la majeure partie du financement était consacrée à des actions sensibles à la nutrition. La Guinée n'a pas d'allocation budgétaire pour des activités spécifiques de nutrition, tandis que le Burkina Faso a la plus grande contribution, qui s'élève à 14%. Les résultats montrent également que d’importants budgets contribuant à la nutrition sont investis dans l’agriculture (Guinée et Mali), la santé (Burkina Faso), la protection sociale (Mauritanie) ainsi que l’eau, l’assainissement et l’hygiène (Togo). Les raisons de cette distribution des investissements en faveur d'interventions sensibles à la nutrition ne sont pas claires et le sujet nécessite des recherches supplémentaires. 

Difficultés rencontrées

L’analyse budgétaire de nutrition, appliquant la méthodologie consensuelle a été confronté à deux obstacles principaux. Premièrement, les cadres communs de résultats n'existent pas dans certains pays (par exemple, en Guinée et au Togo). Ainsi, une liste d'interventions a été établie sur la base des déterminants de la malnutrition dans le pays et validée par toutes les parties prenantes de la nutrition, pour servir de référence dans l'identification des lignes budgétaires de la nutrition. Deuxièmement, le niveau de détail du budget est très faible dans la plupart des systèmes de gestion des finances publiques utilisés par les pays étudiés lors de cette revue. Cela signifiait qu'une analyse approfondie de chaque ligne budgétaire identifiée (activités, objectifs, résultats escomptés, bénéficiaires) a plutôt été réalisée au moyen d'entretiens avec des personnes-ressources des ministères concernés, familiarisées avec des programmes et budgets spécifiques. Il est recommandé de plaider en faveur de budgets axés sur les programmes qui permettraient de mieux identifier les lignes budgétaires pertinentes pour la nutrition.

Enseignements à tirer et prochaines étapes 

Un certain nombre d'enseignements clés ont été tirés de cette initiative :
  • Il est urgent de prendre de nouvelles mesures et de mettre en place une stratégie décisive pour augmenter le budget national alloué à la nutrition, en particulier pour les investissements spécifiques de nutrition. En outre, les programmes sensibles à la nutrition devraient être mieux conçus et orientés de manière à améliorer les résultats en matière de nutrition ;
  • L’appropriation et le leadership du gouvernement sont essentiels au succès de l’analyse budgétaire ;
  • Le suivi budgétaire de nutrition doit être effectué régulièrement (une fois par an) : il est nécessaire de renforcer la méthodologie et de développer les capacités d'analyse dans les pays ;
  • Il est important de fixer un calendrier approprié pour l'exercice pour mieux influencer le processus budgétaire : pour la plupart des pays d'Afrique de l'Ouest, ce serait entre février et juin ;
  • L'implication d'un grand nombre de parties prenantes augmente l'adhésion et la qualité de l'analyse.
  • Il est important de suivre les financements externes pour la nutrition dans l'analyse. Par conséquent, un exercice séparé doit être réalisé pour couvrir les financements externes qui ne passent pas les budgets nationaux.

Les résultats, interprétations et conclusions de cet article sont ceux de ses auteurs. Ils ne représentent pas nécessairement les opinions de l'UNICEF ou d'ACF, de leurs directeurs ou des pays qu'ils représentent et ne sauraient leur être attribués.

1http://scalingupnutrition.org/wp-content/uploads/2015/02/SUN-Budget-Analysis-Short-Synthesis-Report-SUNGG-version-FR.pdf

2www.actioncontrelafaim.org/publication/investir-dans-la-nutrition-cest-sauver-la-vie-de-28-millions-denfants-souffrant-de-malnutrition-chronique/

3Les dépenses sont configurées selon une classification administrative (c'est-à-dire le service ou la direction auquel elles appartiennent) ou une classification économique (c'est-à-dire la nature des dépenses telles que les coûts de personnel, les dépenses courantes ou les dépenses en capital).

4Le temps nécessaire pour effectuer la recherche par mot clé dépend de la taille du budget national ; parmi les cinq pays, il a fallu en moyenne 2 jours et demi pour couvrir quatre à cinq années budgétaires.

5Les déterminants directs et indirects désignent respectivement les facteurs directs / immédiats et sous-jacents / structurels ou les causes de la malnutrition infantile et maternelle.

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Issue: 
Nutrition Exchange 12 (fr)
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