Programmes multi-secteur au niveau sous-national : Connaissances d'Éthiopie et du Niger

Read an English version of this article here

Équipe de ENN SUN Knowledge Management

Dans le cadre du rôle de gestion des connaissances d'ENN ayant pour objectif de soutenir le mouvement SUN (Scaling Up Nutrition), une documentation détaillée sur la mise en œuvre des programmes multi-sectoriels (MSP) au niveau sous-national a commencé en 2017, initialement au Kenya, au Sénégal et au Népal¹. En 2018, ENN a dirigé des études de cas supplémentaires en Éthiopie et au Niger. Les pays ont été sélectionnés en fonction des progrès réalisés au niveau national dans la réduction de la dénutrition, la présence de structures et de stratégies multi-sectorielles aux niveaux national et sous-national, ou la preuve d'une mise en œuvre multi-sectorielle à grande échelle au niveau infra-national. Bien que la programmation soit très différente dans chacun de ces pays, elle offre des exemples sur la manière d'élaborer des structures de coordination pour favoriser les MSP au niveau sous-national. 

En Éthiopie, ENN, avec le soutien du gouvernement éthiopien (GoE [Groupe d'Experts]), a examiné les développements sous-nationaux liés à la Déclaration de Seqota, un engagement pris par le Groupe d'Experts en 2015 de mettre fin au retard de croissance chez les enfants de moins de deux ans d'ici 2030. Au Niger, ENN a examiné l'approche de la « Commune de convergence » (C2C), qui offre un exemple prometteur de la manière dont le gouvernement du Niger et ses agences partenaires peuvent améliorer la convergence et la collaboration multi-sectorielle en travaillant par le biais des communes (le niveau de gouvernance le plus bas dans le pays). 

La déclaration de Seqota

L'objectif principal de la Déclaration de Seqota (DS) est de n'enregistrer aucun retard de croissance chez les enfants de moins de deux ans d'ici 2030. La DS est mis en œuvre par six ministères sectoriels : agriculture et ressources naturelles, développement des ressources de l'élevage et de la pêche, santé, eau, irrigation et électricité, éducation et travail, et affaires sociales. Leurs activités sont alignées sur le deuxième Plan national de nutrition (2016-2020) et font l'objet de projets pilotes dans 33 woredas (districts) de deux régions (Amhara et Tigray). Elles comportent six innovations pour accélérer la mise en œuvre des interventions existantes fondées sur des preuves. Les innovations (décrites ci-dessous) ont été sélectionnées sur la base de l'expérience globale de la mise en œuvre réussie d'approches de prévention du retard de croissance, ainsi que des lacunes identifiées lors de l'examen final du premier plan national de nutrition (2008-2015) : 

• Une équipe de coordination, appelée Unité d'exécution du programme, se compose d'experts multi-sectoriels aux niveaux fédéral et régional et emploie des conseillers auprès des présidents régionaux pour veiller à ce que la nutrition reste une priorité ; 
• Des laboratoires communautairesdans lesquels les communautés sont en mesure de contextualiser les solutions aux problèmes grâce à une approche participative ; 
• Des plates-formes de données sur le Web pour faciliter le suivi et l'évaluation d'interventions multi-sectorielles et créer une révolution des données en Éthiopie ; 
• Des fermes de démonstration, appelées centres d’innovation agricole et de transfert de technologie, qui ont pour objectif d'améliorer les résultats nutritionnels du secteur agricole ; 
• Élaborer des plans multi-sectoriels chiffrés au niveau local/basé sur les woredas; 
• Utiliser une approche « 1 000 premiers jours plus le mouvement public » dans laquelle des barrières socioculturelles essentielles à la prévention de la malnutrition sont identifiées et utilisées pour des opportunités d’intervention. 

Outre les innovations, une autre différence essentielle entre la Déclaration de Seqota et d’autres approches de programme multi-sectorielles en Éthiopie, est le « visage » politique qui a été intégré à son déploiement quotidien. Le fait que le président régional ait approuvé le développement durable et que des conseillers aient été nommés à ce niveau a permis une adhésion politique du programme de développement durable au niveau sous-national, veillant à ce que la nutrition reste une priorité politique au niveau régional.

L'approche des Communes de convergence (C2C)

L'approche C2C a été déployée dans 35 communes pilotes sur une période de quatre ans de 2013 à 2018, sous la direction des agences des Nations Unies et de l'initiative « Les Nigériens nourrissent les Nigériens » (initiative 3N), un organe gouvernemental de haut niveau chargé de coordonner la nutrition dans différents secteurs et agences de mise en œuvre dans le pays. Les communes ont été sélectionnées en fonction de leur vulnérabilité. Le concept de base de l'approche consiste en ce que chaque commune élabore son propre plan annuel dans le cadre d'un processus consultatif réunissant tous les principaux organismes impliqués dans la mise en œuvre des activités de nutrition dans cette commune. Ceci est formalisé dans un plan communal, qui a pour objectif de fournir une image complète de ce qui doit être fait, combien chaque agence s'engage à dépenser pour quoi, quelles activités spécifiques doivent être réalisées, et un calendrier. L'ONU a joué un rôle crucial et central dans l'élaboration et la conception de la C2C, notamment en modifiant ses propres méthodes de travail pour soutenir l'approche de convergence. Les partenaires gouvernementaux, les acteurs de la mise en œuvre et les organismes des Nations Unies ont travaillé ensemble pour concevoir et planifier des programmes de nutrition à exécuter dans les communes choisies.

Bien que, comme on pouvait s'y attendre, les deux approches de la PSM diffèrent considérablement entre l'Éthiopie et le Niger, certaines similitudes sont apparues, qu'il convient de souligner :

1. Les priorités du gouvernement influent progressivement sur la planification des partenaires et des secteurs : les preuves d’une cohésion accrue du gouvernement, telles que concrétisées par l’élaboration de politiques et de plans conjoints, semblent avoir incité de nombreux partenaires à tenir compte des priorités du gouvernement dans leurs propres plans. En Éthiopie, un certain nombre de partenaires d’exécution ont identifié le besoin de décomposer leurs plans futurs par woreda et d’utiliser les échéanciers du gouvernement. Cet alignement a été attribué au cadre politique du SD. Au Niger, l'approche C2C a obligé les agences à combiner des plans et activités individuels, ce qui leur a permis de réduire le double emploi et de combler les lacunes en matière de couverture.

2. Les interventions proposées dans les plans multi-sectoriels sont similaires, mais la convergence au niveau des ménages est parfois difficile : les interventions proposées décrites pour chaque secteur dans ces plans multi-sectoriels étaient similaires entre les deux pays. Par exemple, dans l’approche C2C, les interventions en matière d’eau, d’assainissement et d’hygiène (WASH) ont été axées sur l’assainissement total piloté par la communauté, l’amélioration de l’eau potable, l’alimentation en eau et l’assainissement dans les écoles et les centres de santé. De même, le développement durable a mis l'accent sur l'augmentation de la couverture d'approvisionnement adéquat en eau potable. 

• Dans les deux pays, les plans multi-sectoriels ont permis une planification conjointe au niveau local pour ces interventions. En établissant des plans de travail partagés, les secteurs de la santé, de l'agriculture, de l'élevage et de l'éducation en Éthiopie ont pu utiliser une liste partagée de bénéficiaires d'enfants vulnérables. Cela a permis une convergence des services vers les plus vulnérables des communautés. Au Niger, le C2C a offert aux parties prenantes, en particulier aux partenaires des Nations Unies, une plate-forme pour planifier et mettre en œuvre de manière plus coordonnée et harmonisée. La focalisation au niveau local a également facilité le développement de services adaptés au contexte et adaptés à chaque commune. Cependant, si le plan a permis la convergence des interventions au niveau des communes, il n’a pas abouti à une convergence des interventions au niveau des ménages en raison de critères de ciblage différents ; il est donc essentiel que les plans de nutrition multi-sectoriels envisagent un ciblage conjoint pour faire converger les interventions afin d’atteindre les ménages les plus vulnérables. 

3. Le niveau d'engagement multi-sectoriel est varié : le niveau d'engagement des différents secteurs et des partenaires de mise en œuvre varie d'un pays à l'autre. En Éthiopie, cela s’appuyait sur l’existence préalable de plans axés sur la nutrition et sur la présence et la disponibilité de personnel en matière de nutrition dans d’autres secteurs, tels que l’agriculture. Une trop grande dépendance vis-à-vis des institutions non gouvernementales pour la mise en œuvre a été constatée au Niger, étant donné les ressources limitées dont dispose le gouvernement.

4. Le suivi et l'évaluation des plans sont difficiles : tant en Éthiopie qu'au Niger, le suivi et l'évaluation des plans multi-sectoriels restent un défi. La nécessité d’une « révolution des données » a été reconnue en Éthiopie. Cependant, le manque d'uniformité en termes d'indicateurs recueillis et de fréquence de recueillement des données dans tous les secteurs a été un obstacle. Pour atténuer ce risque, des réunions d’examen trimestrielles et semestrielles ont été organisées, qui ont permis aux secteurs d’évaluer leurs progrès conjointement. 

• Au Niger, les mécanismes de suivi & d'évaluation pour mesurer l'impact n'avaient pas été suffisamment pris en compte au moment où le ENN a documenté l'apprentissage. Il n'y avait pas d'alignement visible entre les systèmes de S & E dans le C2C et, bien qu'une enquête de base ait été réalisée, aucune enquête à mi-parcours n'a été réalisée. Ainsi, bien que cela soit généralement bien compris, ou que l’opinion soit largement partagée sur le fait que l’approche C2C ait amélioré la situation nutritionnelle dans le pays, il n’est pas possible, au moyen de données factuelles, de dire si cela a été le résultat de l’approche C2C ou d’autres activités.

5. Comprendre les aspects financiers des plans multi-sectoriels est essentiel: en Éthiopie, garantir le financement du développement durable s'est avéré essentiel. L’une des actions initiales consistait à élaborer un coût détaillé pour la phase d’innovation de la Déclaration (dont le coût était estimé à 538 millions de US$). Sur la base des plans chiffrés basés sur les woredas, le gouvernement a fourni une contribution estimée à 37,2 % à ce jour, et les partenaires à environ 14 %. Bien que des progrès satisfaisants aient été accomplis dans ce domaine, il n’existe toujours pas de système systématique, intégré au Groupe d'Experts, permettant de surveiller et de suivre les financements, et le financement demeure un défi. Au Niger, l'essentiel du financement de l'approche C2C a été transféré directement aux ONG nationales et internationales et aux agences des Nations Unies, plutôt que par le biais du gouvernement, qui n'a aucun contrôle sur les fonds. Cela aurait créé une méfiance entre le gouvernement et les agences des Nations Unies, ce qui aurait parfois eu une incidence sur la qualité de la mise en œuvre du C2C. 

À la suite de ces deux études de cas, une troisième étude de cas sur le Bangladesh a été menée, qui examinait les conditions favorables à la mise en œuvre du deuxième Plan national d’action pour la nutrition (NPAN 2). Plus d'informations peuvent être trouvées ici.

¹www.ennonline.net/nex/9/mspkenyanepalsenegal