Création d’une plateforme nationale d’information pour la nutrition : les enseignements tirés de l’expérience du Bangladesh

Ce que nous savons : Depuis 2015, l’Union européenne aide des pays à élaborer et s’approprier des plateformes nationales multisectorielles d’information pour la nutrition. Elles sont connues sous l’appellation « Plateformes nationales d’information pour la nutrition » (PNIN). Une étude rigoureuse et indépendante sur les résultats et les avancées de l’initiative PNIN a été réalisée en 2022.

Ce que cet article nous apprend : Les auteurs proposent une réflexion sur les particularités, mises en évidence lors de l’évaluation, qui ont conduit à l’arrêt du projet au Bangladesh. Si le projet semblait pertinent, il manquait de cohérence, ne produisait pas les effets escomptés et n’était pas viable. Des délais courts et les nombreuses difficultés rencontrées par l’équipe du projet PNIN Bangladesh n’ont pas permis de créer l’environnement dans lequel il aurait été possible de tirer profit de la plateforme. Plusieurs résultats intéressants ont été relevés, et en particulier des attentes plus fortes en matière de couverture et de fiabilité des données, d’éléments de preuve et d’analyses sur la nutrition en vue de développer des politiques adaptées. D’une manière générale, l’étude a souligné la complexité des projets multisectoriels et la nécessité que toutes les parties prenantes restent pleinement mobilisées tout au long du processus. 

L’initiative « Plateformes nationales d’information pour la nutrition » (PNIN) a été lancée par l’Union européenne en 2015 pour soutenir les pays partenaires du mouvement Scaling Up Nutrition (SUN). Le mouvement SUN regroupe les pays qui se sont engagés à mettre en place des programmes et des interventions fondés sur des données probantes pour améliorer la nutrition humaine dans le cadre de leurs efforts pour atteindre le deuxième objectif du Programme de développement durable à l’horizon 2030 : « Éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable ».

La finalité de l’initiative PNIN est d’amener les pays à développer et à s’approprier des plateformes nationales multisectorielles d’information pour la nutrition. Chaque plateforme est conçue pour renforcer les capacités nationales en matière d’analyse des données relatives à la nutrition, le but étant à terme, sur la base de données validées, de conseiller les décideurs chargés de définir les politiques, d’établir les programmes et de fixer les investissements dans le domaine de la nutrition.

Neuf pays ont pris part à la première phase de l’initiative PNIN à partir de 2018 : Le Bangladesh, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire (N’dri et al., 2022), l’Éthiopie, le Guatemala, le Kenya, le Niger, la République démocratique populaire lao et l’Ouganda. Huit de ces pays sont passés à la deuxième phase du projet entre 2020 et 2022, l’initiative au Bangladesh ayant quant à elle pris fin en février 2022. La Zambie s’étant lancée dans le projet PNIN en 2023, le nombre de pays participant s’élève toujours à neuf au moment de la rédaction de cet article.

Une équipe conduite par Capacité pour la nutrition (C4N¹) est chargée de la coordination des neuf projets à l’échelle mondiale. En 2022, C4N-PNIN a fait appel au groupe N4D² pour réaliser une étude rigoureuse et indépendante sur les résultats et les avancées de l’initiative PNIN³. L’étude comprenait une analyse approfondie du projet dans deux pays (le Kenya et le Niger) ainsi qu’un audit complet du programme inachevé au Bangladesh. Le présent article s’intéresse tout particulièrement aux enseignements tirés de la mise en œuvre du projet PNIN au Bangladesh. L’objectif est de présenter en détail les enseignements tirés des raisons qui ont conduit à interrompre le programme, et de formuler des recommandations pour pouvoir, à l’avenir, concevoir et mettre en œuvre avec succès des systèmes d’information nationaux sur la nutrition. 

N4D a utilisé les critères du Comité d’aide au développement (CAD) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour évaluer la performance de la plateforme PNIN du Bangladesh du point de vue de sa pertinence, de sa cohérence, de son efficacité et son efficience, de son impact et de sa durabilité. L’étude s’est appuyée sur les questions de recherche qui figurent dans l’encadré 1. Pour répondre à chacune des questions de recherche, les évaluateurs ont défini une série de critères/indicateurs de jugement qu’ils ont caractérisés à partir de l’analyse de données secondaires (étude des données et des principaux documents stratégiques relatifs aux concepts et activités du projet PNIN : théorie du changement, étude contextuelle des données et rapports annuels), ou en collectant et en analysant des données primaires (entretiens avec les parties prenantes et les partenaires du projet). À travers leur approche, les évaluateurs ont examiné la pertinence de la conception du projet PNIN au niveau du pays et au niveau mondial, en prenant en considération à la fois les besoins des parties prenantes ciblées et la finalité et les objectifs concrets de l’initiative. 

Au cours du mois d’avril 2023, le chercheur en nutrition de l’équipe de projet de N4D a organisé 12 entretiens au cours desquels il a pu interroger 14 intervenants et partenaires. Les conclusions des entretiens ont été recoupées avec celles de l’étude documentaire réalisée précédemment. 

Tableau 1 : Résumé des entretiens 

En s’appuyant sur l’analyse documentaire et les entretiens approfondis, les conclusions sont présentées en se référant à chacun des cinq critères OCDE-CAD.

Pertinence

Les personnes interrogées ont unanimement reconnu la pertinence de l’initiative PNIN pour le Bangladesh. Les données sur la nutrition sont très fragmentées et il y a un manque de coordination entre les secteurs et entre les entités publiques. Les données et les informations recueillies dans le cadre des programmes ont par ailleurs jusqu’à présent été transmises aux seuls donateurs concernés, et il n’existe aucun système national d’information permettant de suivre les avancées. Dans ce contexte, les répondants ont convenu que le projet PNIN, dans son concept, pouvait contribuer au renforcement des systèmes de données et à l’amélioration de leur utilisation, et, ainsi, favoriser l’élaboration de politiques et de programmes multisectoriels de nutrition ainsi que leur appropriation par les pouvoirs publics.

L’analyse montre néanmoins que la méthode de mise en œuvre n’était pas adaptée au contexte du Bangladesh et ne répondait pas aux besoins de l’administration et des autres principales parties prenantes. La désignation d’une ONGI comme contractant principal de l’initiative PNIN au Bangladesh était une disposition institutionnelle voulue par le donateur, et ce choix n’a pas été perçu comme des plus avisés. Pour la plupart des répondants, le gouvernement du Bangladesh aurait dû, dans le cadre de la stratégie d’appropriation nationale, conserver la maîtrise du projet. Le Bangladesh est le seul pays dans lequel l’initiative PNIN a été mise en œuvre par une ONGI. Les partenaires publics et les autres parties prenantes nationales n’ont pas été invités à prendre part aux décisions lors de l’adjudication des contrats. Cela s’est traduit, dès les premiers stades du développement du projet, par une impression de manque de transparence et de communication.

Cohérence

Les projets multi-acteurs sont intrinsèquement complexes et impliquent de nombreux partenaires, parties prenantes et comités multisectoriels. L’évaluation réalisée au Bangladesh a montré que la durée de six mois envisagée pour la phase initiale de la mise en place d’une plateforme PNIN était trop optimiste compte tenu du contexte institutionnel. Il a en particulier fallu bien plus de temps que prévu pour certaines activités essentielles telles que la définition d’une structure institutionnelle consensuelle et la création de comités multisectoriels. Il a fallu en fin de compte environ 18 mois pour structurer le cadre du projet. Les participants n’ont cessé d’évoquer l’absence d’avancées au cours des 12 à 18 premiers mois du projet, situation qu’ils expliquaient par une mauvaise gestion, une communication inappropriée et des retards dans les processus d’approbation. Le principal interlocuteur n’était pas en mesure, en tant qu’ONGI, d’impliquer efficacement les représentants des pouvoirs publics, et cela explique pourquoi le projet a progressé si lentement. Un projet PNIN est par nature multidimensionnel et donc difficile à coordonner, et cela s’est traduit par une accumulation importante des retards dès le démarrage. Les principaux documents stratégiques, insuffisamment détaillés, font ressortir un manque de planification globale, ce qui a donné lieu à des incohérences entre les actions des différentes parties prenantes.

Des changements parmi les responsables ont également entraîné des problèmes de cohérence interne. Trois directeurs techniques différents se sont succédé de 2018 à 2022 au cours de la première phase du projet PNIN Bangladesh – la phase la plus longue –, et le poste est resté vacant entre les différentes nominations. Les personnes interrogées ont souligné que ces trois responsables avaient des aptitudes relationnelles, une expérience et des compétences de management extrêmement différentes, et qu’il a fallu un peu de temps pour s’adapter à chaque changement. En raison de difficultés interpersonnelles, l’un de ces directeurs techniques et le directeur de pays de l’ONGI ne sont en outre pas parvenus à établir entre eux une vraie relation et un climat de confiance, ce qui a finalement été préjudiciable à la cohésion interne.

Efficacité et efficience

Le projet PNIN Bangladesh est devenu pleinement opérationnel, avec du retard, au cours du second semestre de l’année 2019. La première réunion du comité consultatif sur les politiques s’est tenue au mois de septembre 2019. Dans l’approche des projets PNIN, cette réunion est la première qui permette aux partenaires et aux parties prenantes de se rencontrer et de discuter des sujets les plus urgents sur la nutrition ainsi que des priorités nationales fixées par les pouvoirs publics. Plusieurs questions relatives aux politiques ont été soulevées au cours de cette réunion et soumises à l’unité d’analyse des données. Plusieurs répondants ont toutefois noté que le choix de l’Institut bangladais d’études pour le développement, le partenaire public chargé de la formulation et de la validation des questions relatives aux politiques, n’était pas approprié pour assumer de telles responsabilités sur le long terme. C’est pour cette raison que l’équipe du projet PNIN Bangladesh n’a pas su saisir les opportunités pour échanger de façon constructive avec les partenaires institutionnels et faire valoir la valeur ajoutée de la plateforme en tant qu’acteur majeur du dialogue multisectoriel.

Malgré les difficultés en matière de formulation des questions relatives aux politiques, le projet PNIN Bangladesh est parvenu à faire converger les efforts pour obtenir des informations validées sur les questions de nutrition dans le pays, informations nécessaires au renforcement des politiques et des interventions nationales dans le domaine de la nutrition. L’équipe de projet a entrepris 11 études répondant aux objectifs de sa mission, et neuf d’entre elles étaient ou finalisées ou en phase d’approbation à la fin de la première phase.

Les activités de développement des capacités devaient concourir de manière significative à l’efficacité et l’efficience du projet PNIN Bangladesh. Pendant la pandémie de COVID-19, la plateforme a démontré sa capacité à s’adapter à un contexte incertain en proposant des formations à distance et hybrides, et est ainsi parvenue à former plus de 200 agents publics issus de 17 ministères. Il est apparu cependant que des personnes différentes avaient été désignées pour participer à des formations complémentaires, vraisemblablement dans un souci d’équité, ce qui a empêché certains participants de bénéficier de l’intégralité de la formation dont ils avaient besoin. La conséquence de cette approche a été un développement fragmenté des compétences. Les personnes interrogées ont également signalé que les capacités institutionnelles n’avaient pas été suffisamment développées. Globalement, les efforts consacrés au développement des capacités ont été bien perçus et même jugés remarquables, mais ont été considérés comme inadaptés aux besoins d’un projet PNIN.

L’ONGI porteuse du projet et l’institut de la statistique du Bangladesh étaient parvenus à un accord formel pour établir un entrepôt de données. Un serveur avait été acheté et des directives sur les données de l’entrepôt avaient été développées, de même que des procédures de gestion et d’utilisation de ces données. Les entretiens ont révélé qu’aucun des répondants ne savait où en était ce projet ni où cet entrepôt était hébergé. Cela met en évidence un manquement grave à l’obligation de rendre des comptes sur une composante essentielle des projets PNIN, et une sérieuse lacune concernant l’efficacité de l’établissement du cadre du projet PNIN Bangladesh.

Impact

Même si l’on pouvait craindre que les impacts du projet PNIN Bangladesh soient compromis par sa courte durée et par les nombreuses difficultés rencontrées, les répondants ont relevé plusieurs résultats intéressants. Le projet a par exemple contribué à renforcer les attentes pour que le développement des politiques soit davantage fondé sur des données solides et avérées, et sur des analyses relatives à la nutrition. Les résultats des études menées dans le cadre du projet PNIN Bangladesh ont été utilisés par plusieurs parties prenantes, publiques ou non, telles que l’Unité de planification et de suivi de l’alimentation du ministère de l’Alimentation et le Conseil national de la nutrition du Bangladesh.

Durabilité

Le projet PNIN Bangladesh s’est efforcé d’élaborer un plan de durabilité, mais ne l’a pas adapté aux besoins opérationnels et n’en est pas parvenu au terme. Cela laisse penser que la durabilité de la plateforme est un sujet qui n’a été pris en considération que tardivement. Dans ces conditions, il est probable que de possibles impacts à long terme n’aient pas été identifiés.

Les partenaires et parties prenantes du projet PNIN n’ont par ailleurs pas été officiellement informés des raisons de la clôture de la plateforme, et ils n’ont pas non plus eu la possibilité de proposer des réorientations lorsqu’ils ont eu connaissance de cet arrêt. Un budget supplémentaire a finalement été accordé pour clore le programme dans des conditions appropriées. Devant initialement durer neuf mois, la période d’extension du projet a été réduite à deux mois, ce qui sous-entend que l’équipe n’a pas été en mesure de définir une stratégie de sortie pour régler les derniers détails et mettre proprement fin au projet. 

Les projets multisectoriels d’information sur la nutrition sont utiles pour renforcer la collaboration entre les secteurs et pour élaborer des recommandations fondées sur des données probantes qui seront utilisées pour définir les politiques applicables dans le domaine de la nutrition. L’audit du projet PNIN Bangladesh a permis de tirer certains enseignements des conditions de sa mise en œuvre, enseignements dont C4N-PNIN, la délégation de l’Union européenne et tout intervenant susceptible d’être impliqué dans la conception d’un autre programme pourront tirer parti. Les enseignements ci-après, tirés des conclusions présentées précédemment, visent à fournir au lecteur des éléments concrets à prendre en compte lors du développement et de la mise en œuvre de programmes similaires.

Dispositions institutionnelles appropriées

Des dispositions institutionnelles adaptées sont indissociables du succès d’un projet PNIN et doivent donner du pouvoir aux acteurs locaux plutôt qu’aux organisations internationales. Une analyse approfondie du contexte lors de l’évaluation du champ d’application de la plateforme peut permettre d’identifier les différentes options. L’expérience du projet PNIN au Bangladesh souligne la nécessité d’accorder une grande attention à la définition des dispositions institutionnelles, et montre comment celles-ci peuvent faciliter la mise en œuvre et la réalisation des objectifs. Si la structure institutionnelle n’est pas adaptée, la capacité de l’équipe de projet à impliquer les pouvoirs publics et à coordonner les interventions multisectorielles et multiacteurs est sérieusement compromise. Ce constat se fonde également sur l’expérience d’autres pays où des projets PNIN ont été réalisés et où l’aide financière a été directement versée aux institutions nationales au cours de la première phase (cas du Kenya et du Burkina Faso). Dans ces pays, les directeurs de projet sont des fonctionnaires travaillant pour des institutions nationales, disposition entièrement justifiée dès lors que les gouvernements assurent le leadership et sont les premiers bénéficiaires des projets.

Adaptation au contexte

Une analyse contextuelle adéquate est requise pour tout projet PNIN et ses résultats doivent être régulièrement actualisés pour pouvoir soutenir les processus décisionnels. Au Bangladesh, la conception du projet PNIN était alignée sur la stratégie générale applicable au développement de ces plateformes. Les risques contextuels spécifiques, susceptibles de générer des retards, n’ont cependant pas été suffisamment bien pris en considération. Pour garantir la réalisation des objectifs du projet, il aurait fallu prévoir, au stade de sa conception, la préparation d’un inventaire détaillé des risques et des mesures compensatoires correspondantes.

Stratégie de coordination claire

Toute initiative qui repose sur le bon fonctionnement de mécanismes de coordination et sur l’établissement d’un dialogue entre les entités chargées de sa mise en œuvre doit avoir une stratégie de coordination claire.

Les enseignements tirés du projet PNIN Bangladesh apportent un éclairage utile pour les autres projets PNIN et, plus généralement, pour les autres systèmes d’information sur la nutrition. En s’appuyant sur les conclusions évoquées précédemment, les personnes interrogées ont pu identifier certains facteurs essentiels au succès d’un projet PNIN ou à celui de tout autre système national d’information sur la nutrition.

Leadership des pouvoirs publics

Le leadership du gouvernement est un prérequis de l’appropriation nationale, qui elle-même permettra une meilleure coordination entre les ministères et les autres principales entités nationales ainsi qu’une meilleure exposition du projet aux instances décisionnaires. L’intégration des projets PNIN aux systèmes nationaux permet de les développer en adoptant des modes de travail compatibles avec ceux de l’administration publique. Cela ne constitue pas une garantie de succès, mais peut permettre d’éviter les difficultés de mise en œuvre qu’a connues le projet au Bangladesh.

Transparence des modalités de passation des marchés

Des processus transparents fondés sur des appels d’offres ouverts doivent être appliqués afin d’identifier et de sélectionner les meilleurs intervenants, et d’établir des partenariats sûrs.

Stratégie centrée sur les individus

Il ne faut jamais sous-estimer l’influence que les relations interpersonnelles peuvent avoir sur l’adhésion à une initiative. Il est primordial de favoriser des échanges ouverts et réguliers.

Stratégie de communication intégrée

Une stratégie de communication doit être définie en s’appuyant sur une cartographie des parties prenantes afin que les messages parviennent effectivement aux destinataires ciblés. Elle doit être validée au début du projet et régulièrement mise à jour.

Procédures opérationnelles standards

Des processus et mécanismes simples et efficaces, tels que les processus de prise de décision, doivent être mis en place pour favoriser la clarté et responsabiliser les intervenants.

Développement des capacités

Il est nécessaire de préparer avec soin des activités de renforcement des capacités en tenant compte des besoins spécifiques des différents publics, plutôt que de proposer les mêmes programmes généraux à un large public indifférencié. Les principaux membres de l’équipe doivent, quant à eux, recevoir une formation complète dans leurs domaines techniques. La formation des formateurs doit être une priorité pour favoriser l’élargissement et le transfert des compétences. 

Les leçons tirées de l’évaluation de l’expérience au Bangladesh peuvent être mises à profit pour la mise en œuvre et le renforcement des projets PNIN en cours et futurs. C4N-PNIN soutient et encourage les échanges ouverts sur les difficultés rencontrées, aussi bien à l’échelle mondiale avec les partenaires et les donateurs que dans le cadre du partage d’information entre pairs. Plus que tout autre chose, le projet PNIN Bangladesh a permis de souligner la complexité des projets multisectoriels et la nécessité que les parties prenantes restent pleinement engagées tout au long du processus.

Pour en savoir plus, veuillez contacter Kimberly Rambaud à l’adresse suivante : Kimberly.rambaud@giz.de. 

N’Dri F, Ake G, Mady R et al. (2022) Establishing an effective multi-sectoral nutrition information system in Ivory Coast. Field Exchange 68. https://www.ennonline.net/fex/68/nipncollaborationivorycoast